Bale Kertha Adhiyaksa dan Kerta Desa Adat: Sinergi atau Konflik?

Penulis: Dewa Putu Adi Wibawa, S.H.

Kejaksaaan Tinggi Bali mengintroduksi pembentukan Bale Kertha Adhiyaksa di wilayah desa adat. Sejauh ini, peluncurannya telah dilakukan di Buleleng, Badung, Gianyar dan Jembrana. Kepala Kejaksaan Tinggi Bali dalam keterangannya menyatakan bahwa Bale Kertha Adhiyaksa merupakan program yang bertujuan menyelesaikan konflik masyarakat di desa adat di Bali. Penyelesaian konflik dapat dilakukan melalui mekanisme hukum adat dengan pendekatan restorative justice sehingga tidak harus masuk ke pengadilan.

Introduksi program Bale Kertha Adhiyaksa didasarkan pada Peraturan Kejaksaan Nomor 15 Tahun 2020 tentang Penghentian Penuntutan Berdasarkan Keadilan Restoratif. Perja ini lahir dari pemikiran bahwa kejaksaan harus mampu mewujudkan kepastian hukum, ketertiban hukum, keadilan, dan kebenaran, serta berkewajiban mengaktualisasi berbagai nilai kemanusiaan, hukum, dan keadilan yang eksis dalam kehidupan bermasyarakat. Afirmasi hukum dari Perja ini adalah penyelesaian perkara tindak pidana dengan memberi prioritas pada keadilan restoratif.

Secara teoretis, menurut Howard Zehr (2002), keadilan restoratif adalah “…𝑎 𝑝𝑟𝑜𝑐𝑒𝑠𝑠 𝑡𝑜 𝑖𝑛𝑣𝑜𝑙𝑣𝑒, 𝑡𝑜 𝑡ℎ𝑒 𝑒𝑥𝑡𝑒𝑛𝑡 𝑝𝑜𝑠𝑠𝑖𝑏𝑙𝑒, 𝑡ℎ𝑜𝑠𝑒 𝑤ℎ𝑜 ℎ𝑎𝑣𝑒 𝑎 𝑠𝑡𝑎𝑘𝑒 𝑖𝑛 𝑎 𝑠𝑝𝑒𝑐𝑖𝑓𝑖𝑐 𝑜𝑓𝑓𝑒𝑛𝑠𝑒 𝑎𝑛𝑑 𝑡𝑜 𝑐𝑜𝑙𝑙𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑒𝑙𝑦 𝑖𝑑𝑒𝑛𝑡𝑖𝑓𝑦 𝑎𝑛𝑑 𝑎𝑑𝑑𝑟𝑒𝑠𝑠 ℎ𝑎𝑟𝑚𝑠, 𝑛𝑒𝑒𝑑𝑠 𝑎𝑛𝑑 𝑜𝑏𝑙𝑖𝑔𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛𝑠 𝑖𝑛 𝑜𝑟𝑑𝑒𝑟 𝑡𝑜 ℎ𝑒𝑎𝑙 𝑎𝑛𝑑 𝑝𝑢𝑡 𝑡ℎ𝑖𝑛𝑔𝑠 𝑎𝑠 𝑟𝑖𝑔ℎ𝑡 𝑎𝑠 𝑝𝑜𝑠𝑠𝑖𝑏𝑙𝑒.” Keadilan restoratif diartikan sebagai sebuah proses dialogis yang bertujuan mengidentifikasi kerugian, kebutuhan, dan tanggung jawab. Arah utama dari proses dan tujuan tersebut adalah pemulihan hubungan dan keadilan. Titik tekan pengertian ini terletak pada relasi dan komunitas, sehingga kejahatan dimengerti sebagai pelanggaran terhadap relasi sosial, bukan hanya pelanggaran hukum negara (Braithwaite, 1989).

Definisi-definisi tersebut sejalan dengan ketentuan Pasal 1 Ayat (1) Perja No.15 Tahun 2020 yang mengartikan keadilan restoratif sebagai penyelesaian perkara tindak pidana dengan melibatkan pelaku, korban, keluarga pelaku atau korban, dan pihak lain yang terkait untuk bersama-sama mencari penyelesaian yang adil dengan menekankan pemulihan kembali pada kondisi semula, dan bukan pembalasan. Keadilan restoratif secara teoretis memang diperkenalkan sebagai alternatif bagi teori-teori keadilan konvensional yang telah mapan dalam ilmu dan praktik hukum, seperti teori keadilan retributif yang berorientasi pada pembalasan serta teori utilitarian yang beroerientasi pada pencegahan, efisiensi hukum, dan pengurangan kejahatan.

Penekanan tindakan dalam perspektif keadilan restoratif diletakkan pada pengakuan kesalahan disertai dengan dukungan sosial sehingga tidak terjadi pengucilan terhadap pelaku kejahatan. Dengan kata lain, pelaku kejahatan diberi kesempatan untuk mereintegrasi dirinya ke dalam masyarakat. Braithwaite mengusulkan distingsi yang tegas antara “𝘴𝘩𝘢𝘮𝘪𝘯𝘨 yang destruktif (stigmatisasi)” dari “𝘴𝘩𝘢𝘮𝘪𝘯𝘨 yang konstruktif atau menyembuhkan (reintegratif)”. Keadilan tidak dimonopoli oleh negara karena berakar dari kesepakatan sosial. Ciri-ciri utama keadilan restoratif ditandai oleh sifatnya yang relasional, partisipatif, kontekstual, dan transformasional. Ketentuan Pasal 4 Perja No.15 Tahun 2020 menyerap pandangan-pandangan tersebut dengan menegaskan bahwa penghentian tuntutan oleh kejaksaan didasarkan hal-hal seperti kepentingan korban dan kepentingan hukum lain yang dilindungi, penghindaran stigma negatif, penghindaran pembalasan, respon dan keharmonisan masyarakat, serta menambahkan ketentuan terkait kepatutan, kesusilaan, dan ketertiban umum.

Syarat-syarat di atas menjadi dasar bagi penuntut umum sebagai pihak yang berwenang menutup perkara demi hukum (Pasal 3 Ayat (1) Perja) dalam menghentikan tuntutan. Dengan demikian ada penegasan bahwa penghentian tuntutan dan penghentian perkara salah satunya dilandasi oleh penyelesaian perkara di luar pengadilan (Pasal 3 Ayat (2) huruf e Perja ). Dalam Pasal 3 Ayat (3) Perja diatur pula bahwa penyelesaian perkara di luar pengadilan dilakukan salah satunya karena ada pemulihan kembali keadaan semula dengan menggunakan pendekatan keadilan restoratif. Dengan demikian, penuntut umum dapat menutup perkara demi hukum bila telah dilakukan penyelesaian perkara di luar pengadilan melalui pendekatan keadilan restoratif.

Konstruksi norma di atas menjadi dasar yuridis dibentuknya Bale Kertha Adhiyaksa oleh Kejati Bali yang kemungkinan besar akan berfungsi sebagai fasilitas penyelesaian perkara di luar pengadilan, sekaligus media implementasi keadilan restoratif. Pembentukan Bale Kertha Adhiyaksa di tingkatan desa, kelurahan dan desa adat menyiratkan perluasan implementasi keadilan restoratif yang menekankan pemulihan dan bukan pembalasan, serta partisipasi luas elemen-elemen keadatan dan masyarakat desa. Gubernur Bali, Wayan Koster, dalam sambutannya yang bernada optimis menyatakan “…agar kasus kecil seperti perceraian, harta warisan tidak sampai ke pengadilan. Jangan sampai persoalan ayam hilang, motor terjual.” Pernyataan itu teramplifikasi melalui media sosial lantaran menyebut kasus-kasus perdata seperti perceraian dan warisan dalam konteks pembentukan Bale Kertha Adhiyaksa.

Seperti uraian di atas, Bale Kertha Adhiyaksa dibentuk sebagai forum penyelesaian perkara di luar pengadilan sekaligus media implementasi keadilan restoratif. Namun, Perja No,15 Tahun 2020 yang melandasinya secara spesifik berfokus pada penyelesaian perkara tindak pidana. Keadilan restoratif yang disebutkan dalam Perja ini adalah mekanisme yang dikontruksi dalam pelaksaan kewenangan penuntutan oleh penuntut umum dan berada dalam konteks pembaharuan sistem peradilan pidana, sedangkan perceraian dan waris bukan termasuk kasus hukum yang penyelesaiannya dilakukan dengan hukum acara pidana. Keduanya adalah masalah hukum keperdataan yang penyelesaiannya tunduk pada hukum acara perdata dan prosedur spesifik lainnya.

Fungsi utama Bale Kertha Adhiyaksa bila merujuk pada inisiatif Kejati Bali berdasarkan Perja No.15 Tahun 2020, maka kemungkinan besar fokusnya pada implementasi penyelesaian perkara tindak pidana berdasarkan keadilan restoratif. Seluruh materi yang terkandung dalam Perja ini secara eksplisit dan tunggal mengatur penghentian penuntutan dalam perkara tindak pidana. Dengan demikian Perja tidak memberikan dasar hukum atau wewenang bagi Kejaksaan untuk menyelesaikan kasus-kasus yang bukan kewenangannya, seperti perceraian dan warisan dalam keluarga. Keterlibatan kejaksaan dalam bidang hukum perdata dan tata usaha negara sebagaimana ketentuan Pasal 30 Ayat (2) UU No.16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia, dapat dimungkinkan dengan kuasa khusus untuk bertindak atas nama negara atau pemerintah di dalam maupun di luar pengadilan. Dalam hal ini Kejaksaan merepresentasikan kepentingan negara atau pemerintah dan kepentingan umum. Namun, dalam kedudukannya sebagai jaksa pengacara negara, kejaksaan tidak tunduk pada UU Advokat (Basiang dalam Hukumonline, 2025).

Sedangkan kasus perceraian yang dimaksud oleh Koster dalam sambutannya tersebut tergolong dalam kasus hukum perdata. Sementara itu, terkait dengan waris, bila yang dimaksud Gubernur Bali itu adalah kasus sengketa waris antar keluarga yang tidak mengandung kepentingan umum dan negara, maka Kejaksaan tidak memiliki dasar kewenangan untuk menjadi pengacara negara. Berbeda dari posisi hukum jaksa dalam perkara pidana sebagai penuntut umum dan pelaksana putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap, peran jaksa dalam perkara perdata adalah sebagai kuasa dari negara atau pemerintah di dalam maupun di luar pengadilan (Hukumonline, 2025).

Bale Kertha Adhiyaksa, mengikuti tugas dan wewenang Kejaksaan, tidak memiliki kewenangan dalam menangani kasus perdata seperti warisan antar keluarga dan perceraian. Keduanya tidak mengandung kepentingan negara, pemerintah atau kepentingan umum yang menjadi landasan bagi Kejaksaan dapat menangani kasus di luar pidana. Kejaksaan berpotensi terjerat dalam tindakan ultra vires yaitu tindakan hukum yang dilakukan di luar ruang lingkup kekuasaan atau wewenang yang diberikan hukum, sehingga tindakan itu dapat dianggap tidak sah atau batal demi hukum. Dengan demikian kasus perceraian dan warisan antara keluarga tidak relevan dengan program Bale Kertha Adhiyaksa dari Kejati Bali.

Optimisme Koster dan apresiasinya yang mendalam tidak terlepas dari harapannya pada aktualisasi peran Kertha Desa yang menurutnya belum terlihat di desa adat. Dalam penyataannya disebutkan bahwa “saat ini yang berfungsi adalah Bendesa Adat beserta prajurunya. Kertha Desa belum berperan, bahkan banyak yang tidak berfungsi. Nah, program Kejati ini bertujuan menghidupkan perangkat itu dalam Bale Kertha Adhiyaksa ”. Pernyataan yang mengungkap eksistensi Kertha Desa ini barangkali yang melandasi keluarnya pernyataan Koster tentang “kasus kecil seperti perceraian, harta warisan tidak sampai ke pengadilan.” Namun, seperti yang telah dibahas sebelumnya, kasus perceraian dan waris berada di luar kewenangan Bale Kertha Adhiyaksa. Karena itu, penanganan kedua kasus tersebut dapat dilakukan melalui Kerta Desa Adat. Mengingat kasus perceraian dan waris memiliki dimensi keadatan yang kuat.

Kerta Desa Adat menurut Pasal 28 Ayat (2) huruf d Perda No.4 Tahun 2019 tentang Desa Adat di Bali, merupakan bagian dari tata pemerintahan desa adat, khususnya unsur kelembagaan pemerintahan desa adat. Selanjutnya Pasal 36 dan 37 Perda No.4 Tahun 2019 mengatur tentang struktur, mekanisme pemilihan, masa bakti, serta tugas dan wewenang Kerta Desa Adat. Pasal 37 Perda No.4 Tahun 2019 menentukan bahwa Kerta Desa Adat memiliki tugas dan wewenang untuk menerima, memeriksa, menyelesaikan perkara adat/𝑤𝑖𝑐𝑎𝑟𝑎 yang terjadi di desa Adat, berdasarkan hukum adat. Penyelesaian perkara adat, sebagaimana inti dari gagasan keadilan restoratif, memprioritaskan perdamaian sesuai dengan asas 𝑑𝑟𝑢𝑤𝑒𝑛𝑎𝑛𝑔 𝑠𝑎𝑟𝑒𝑛𝑔-𝑠𝑎𝑟𝑒𝑛𝑔. Bila penyelesaian dengan cara damai mengalami kebuntuan, maka keputusan diambil sesuai dengan awig-awig dan/atau pararem desa adat. Bila masih juga buntu, maka para pihak yang terlibat dalam perkara adat dapat meminta penyelesaian kepada Majelis Desa Adat.

Kasus perceraian dan waris serta berbagai perkara adat mungkin untuk diselesaikan melalui Kerta Desa Adat. Namun penyelesaian perkara adat dimensi hukum nasional seperti kasus perceraian, waris, pidana, dan sebagainya hanya mengikat secara adat. Dengan kata lain, putusan dari Kerta Desa Adat tidak secara otomatis memiliki kekuatan hukum seperti halnya putusan pengadilan. Para pihak masih memiliki hak untuk membawa sengketa atau perkara ke pengadilan bila penyelesaian melalui mekanisme adat tidak tercapai atau tidak disepakati oleh para pihak. Bahkan dalam kasus perceraian, penyelesaian perkara benar-benar mengikat secara hukum bila dilakukan melalui pengadilan berdasarkan hukum perkawinan. Perceraian yang dilakukan melalui mekanisme adat saja tidak cukup, terutama bila salah satu pihak memiliki rencana melangsungkan perkawinan lagi. Lain halnya dengan Bale Kertha Adhiyaksa di mana penuntut umum memang berwenang menutup perkara karena telah ada penyelesaian perkara di luar pengadilan. Artinya bila perkara berhasil diselesaikan di luar pengadilan dan Kepala Kejati menyetujui penghentian penuntutan berdasarkan Keadilan Restoratif, maka keputusan itu mengikat para pihak secara hukum. Perkara pidana pun dihentikan dan tidak berlanjut ke pengadilan. Karena itu, sebenarnya kehadiran Bale Kertha Adhiyaksa di lingkungan desa adat berpeluang terhubung secara sinergis dengan Kerta Desa Adat.

Namun hubungan kedua lembaga tersebut dapat menimbulkan risiko berupa kebingungan warga desa adat mengenai lembaga mana yang harus dijangkau pertama kali, termasuk pula hasil yang berbeda dari kedua lembaga. Misalnya saja dalam kasus tindak pidana ringan yang menurut hukum adat dapat diselesaikan di Kerta Desa Adat, namun juga memenuhi syarat keadilan restoratif yang dapat diselesaikan melalui Bale Kertha Adhiyaksa. Persoalan pertama, lembaga mana yang akan dipilih warga desa adat? Persoalan kedua, bila keduanya dipilih dalam penyelesaian perkara maka keputusan lembaga mana yang diikuti?

Risiko berikutnya berkenaan dengan perbedaan kewenangan dan kekuatan hukum. Sebagaimana telah disinggung, Kerta Desa Adat menyelesaikan perkara berdasarkan hukum adat, fokusnya ditujukan pada terciptanya harmoni sosial dan pemulihan relasi adat. Hasilnya berupa kesepakatan adat yang mengikat secara adat. Namun, tidak memiliki kewenangan untuk menghentikan proses pidana yang berjalan secara hukum. Sedangkan Bale Kertha Adhiyaksa memiliki kewenangan menghentikan penuntutan pidana formal berdasarkan syarat-syarat keadilan restoratif. Hasilnya kekuatan hukum pidana formal berupa penghentian penuntutan. Persoalannya, jika tidak ada koordinasi yang baik, maka penyelesaian di Kerta Desa Adar berpotensi tidak diakui oleh Kejaksaan sebagai dasar penghentian penuntutan, demikian pula sebaliknya. Potensi konflik hukum adat dan hukum nasional dapat diantisipasi dengan pembuatan nota kesepahaman antara Kejati Bali dengan MDA atau lembaga terkait lainnya. Hal ini dilakukan untuk mengatur mekanisme koordinasi dalam penanganan perkara yang berpotensi tumpang tindih.

Optimisme Gubernur Bali di atas dapat diinterpretasikan sebagai harapan seorang pemimpin yang memiliki visi hukum yang inklusif. Artinya eksistensi hukum adat yang nyatanya masih berlaku efektif di desa-desa adat dapat hidup berdampingan dengan hukum nasional. Hal ini sejalan dengan konstitusi yang tetap mengakui hukum adat yang hidup dalam masyarakat. Harapan itu mengemuka pada pembentukan Kerta Desa Adat yang diberdayakan berdasarkan Perda Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2019 untuk menyelesaikan perkara-perkara adat. Demikian pula dengan inovasi yang ditempuh Kejati dapat dipahami sebagai perspektif keadilan restoratif dengan mengakomodasi aspek-aspek tertentu dari realitas hukum adat di Bali. Inovasi itu termanifestasi ke dalam pembentukan Bale Kertha Adhiyaksa yang merupakan instrumen keadilan restoratif berdasarkan Perja Nomor 15 Tahun 2020 dan kewenangannya terbatas pada tindak pidana. Keduanya, baik Kerta Desa Adat maupun Bale Kertha Adhiyaksa, dapat hidup berdampingan apabila kewenangan, prosedur, dan koordinasi antarlembaga diatur secara rinci, sehingga tercipta sinergi, kepastian hukum, dan keadilan yang sesuai kebutuhan masyarakat.