Oleh: Dewa Putu Adi Wibawa, S.H.

Beberapa tahun lalu media massa ramai memberitakan prospek muram generasi milenial yang disebut-sebut mengalami krisis kepemilikan rumah. Salah satu penyebabnya adalah harga tanah yang semakin tinggi. Pada saat yang sama presiden mengesahkan PP No.20 Tahun 2021 tentang Penertiban Kawasan dan Tanah Terlantar. Keduanya bisa saja tidak memiliki keterkaitan secara langsung, namuan terbitnya peraturan pemerintah tersebut mengirim sinyalemen adanya tanah dan/atau rumah yang terlantar pada satu sisi dan kesulitan membeli tanah dan rumah di sisi lain. Terdapat sebanyak 120.000 hektare tanah terlantar di Indonesia dalam catatan Kementerian ATR/BPN pada 2021. Sementara pada 2024 Kementerian ATR/BPN menyebut ada 99.099,27 hektare tanah yang telah ditetapkan sebagai tanah terlantar. Sementara itu Menteri ATR/BPN, Nusron wahid, dalam sebuah kesempatan menyatakan secara potensial hingga 2029 ada 1,3 juta hektare tanah terlantar. Namun lebih lanjut Nusron menyebutkan bahwa Kementerian ATR/BPN belum mengetahui secara pasti berapa luas dari tanah terlantar potensial tersebut yang dapat dijadikan lokasi perumahan. Tanah terlantar yang dimaksud oleh Nusron adalah eks hak guna bangunan (HGB) dan hak guna usaha (HGU) yang telah selesai penggunaannya.

Beredar kabar pula bahwa negara akan menguasai rumah warisan yang tak ditempati karena dapat dianggap tanah terlantar. Sebagaimana penetapan dan pengidentifikasian eks HGB dan HGU sebagai tanah terlantar, pengidentifikasian dan penetapan eks-hak milik dilakukan dalam rangka penertiban tanah hak milik terlantar. Kabar tersebut menimbulkan pertanyaan tersendiri mengingat terdapat fenomena ahli waris yang tidak mendiami rumah warisannya atau mengolah lahan warisan karena berbagai sebab. PP No.20 Tahun 2021 adalah dasar hukum pelaksanaan penertiban tanah hak milik yang dinyatakan terlantar. Regulasi tersebut akan berpotensi merugikan pihak ahli waris bila tidak dilaksanakan secara hati-hati, terutama faktor pengetahuan hukum masyarakat yang beragam. Tulisan hendakan mendiskusikan lebih lanjut definisi tanah terlantar dalam hukum Indonesia, beserta kriteria suatu tanah dapat disebut tanah terlantar, dan keterkaitannya dengan aspek keperdataan dari hukum waris.

Penguasaan negara atas tanah terlantar memiliki dasar konstitusional, yaitu Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945 yang menegaskan bahwa penguasaan bumi, air beserta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya ditujukan untuk kemakmuran rakyat. Ada dua aspek gagasan dalam rumusan pasal tersebut. Pertama, negara memiliki hak untuk menguasai tanah yang menurut Guru Besar Agraria UGM, Maria S.W Sumardjono tidak identik dengan kepemilikan, melainkan kewenangan mengatur dan mengawasi kepentingan publik. Demikian pula pendapat dari Mahfud MD yang mengartikan kata “dikuasai” oleh negara sebagai kewenangan untuk membuat kebijakan dan pengelolaan. Kedua, Tanah yang terlantar tidak memberi kontribusi bagi kemakmuran rakyat sehingga perlu dikuasai negara guna diperuntukkan bagi usaha memakmurkan rakyat.

Formulasi konstitusional tersebut selanjutnya diturunkan ke dalam Pasal 27 UU No.5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria (UUPA) yang salah satu sebab hapusnya hak milik adalah jatuhnya tanah tersebut kepada negara karena ditelantarkan. Adapun dalam penjelasan pasal tersebut diterangkan bahwa definisi tanah terlantar adalah tanah yang secara sengaja tidak digunakan sesuai dengan keadaannya atau sifat dan tujuan daripada haknya. Penguasaan negara atas tanah yang terlantar mengakibatkan hapusnya hak milik seseorang atas tanah. Demikian pula hak milik ahli waris dinyatakan hapus bila tanah dan/rumah yang diwariskan padanya dinyatakan terlantar dan dikuasai negara. Ketentuan pasal ini tentunya mengandung dampak yang serius bagi hak seseorang atas tanah dan/atau rumah warisan.

Pengaturan lebih lanjut mengenai tanah terlantar dilakukan dalam Pasal 7 PP No.20 Tahun 2021 yang menentukan bahwa salah satu objek tanah terlantar yang ditertibkan adalah tanah hak milik. Lebih lanjut dalam Ayat (2) dijabarkan lebih rinci mengenai tanah hak milik yang menjadi objek penertiban tanah terlantar. Pertama, tanah hak milik dapat dinyatakan terlantar dan menjadi objek penertiban bila tidak dipergunakan, tidak dimanfaatkan, dan/atau tidak dipeliharan dengan sengaja. Kedua, penelantaran tersebut berakibat pada penguasaan masyarakat atas tanah tersebut menjadi wilayah perkampungan, penguasaan pihak lain secara terus menerus selama 20 tahun tanpa adanya hubungan hukum dengan pemegang hak, dan fungsi sosial hak atas tanah tidak terpenuhi.

Fungsi sosial yang dimaksud dalam akibat ketiga dari poin kedua di atas adalah sebagaimana diatur dalam Pasal 6 UUPA bahwa seluruh hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Hal ini berarti tanah milik pribadi tidak mutlak untuk kepentingan pribadi, terutama bila itu merugikan masyarakat. Penggunaan tanah harus seimbang dalam memberi manfaat bagi pemilik dan masyarakat atau negara. Kepentingan individu dan kepentingan umum pun harus diseimbangkan agar tidak mengorbankan salah satu kepentingan sehingga tercipta kemakmuran bersama. Selain itu, pemilik tanah juga memiliki kewajiban untuk memelihara tanah sebagaimana diatur dalam Pasal 15 UUPA. Bila salah satu dari tiga akibat penelantaran itu terjadi, maka negara dapat menetapkan suatu tanah hak milik sebagai tanah terlantar yang selanjutnya dikuasai oleh negara.

Syarat pokok suatu tanah hak milik, termasuk tanah warisan, dapat dinyatakan sebagai tanah terlantar dan dikuasai negara adalah unsur kesengajaan dari pemegang hak dalam menelantarkan tanah tersebut. Dengan kata lain, bila tanah tersebut tidak dipergunakan, dimanfaatkan, dan/atau dipelihara secara tidak sengaja, maka tanah tersebut tidak dapat dinyatakan sebagai tanah terlantar. Berdasarkan Pasal 834 KUHPerdata, ahli waris dapat mengajukan gugatan meski tanah yang diwariskan padanya telah menjadi perkampungan. Termasuk pula bila tenah tersebut telah dikuasai oleh pihak lain secara terus menerus selama 20 tahun tanpa adanya hukum hukum dengan pemegang hak. Hubungan hukum yang dimaksud di antaranya perjanjian tertentu. Sebab, dalam Pasal 835 KUHPerdata batas daluwarsa seorang ahli waris dapat menuntut pihak-pihak yang menguasai warisannya terhitung mulai dari terbukanya warisan.

Lantas bagaimana jika tanah yang sengaja ditelantarkan adalah hak milik hasil pewarisan? Sebagaimana ketentuan Pasal 835 KUHPerdata, ahli waris dapat menggugat hingga lewat 30 tahun terhitung dari terbukanya warisan itu. Sementara itu, suatu tanah milik dinyatakan terlantar bila dikuasai pihak lain secara terus menerus selama 20 tahun tanpa hubungan hukum. Apakah ahli waris masih dapat menggugat negara yang menguasai warisannya setelah ditetapkan sebagai tanah terlantar? Bila mengikuti asas lex specialis derogat legi generali yang berarti hukum khusus mengenyampingkan hukum umum, maka ketentuan Pasal 7 Ayat (2) PP No.20 Tahun 2021 yang berlaku. Dengan kata lain ahli waris tidak dapat mengajukan gugatan atas tanah warisan yang dengan sengaja ditelantarkannya tersebut. Namun persoalan berikutnya PP No.20 Tahun 2021 tidak mengatur secara khusus mengenai hal-hal terkait waris. Karena itu masih terdapat kemungkinan ahli waris melakukan gugatan atas negara yang menguasai warisannya sejauh masih dimungkinkan sebagaimana ketentuan Pasal 385 KUHPerdata. Menurut penulis, tanah milik yang dapat diterapkan ketentuan Pasal 7 Ayat (2) PP No.20 Tahun 2021 adalah tanah milik yang diperoleh bukan melalui pewarisan.

Namun pendapat itu masih perlu diperdebatkan lebih lanjut. Guna mengatasi kerancuan ini maka sudah seharusnya dilakukan harmonisasi peraturan perundang-undangan sehingga kepastian hukum dapat terwujud. Selain itu, dalam pelaksanaannya diperlukan kehati-hatian dari pemerintah agar tidak melanggar prinsip keadilan, terutama dalam kaitan pengetahuan masyarakat mengenai peraturan tentang tanah terlantar. Karena itu, pemerintah perlu melakukan sosialisasi intensif untuk memasyarakatkan peraturan tersebut.