Oleh: Dewa Putu Adi Wibawa, S.H.

Ketua Umum PDI Perjuangan Megawati Soekarnoputri mengeluarkan surat dengan nomor 7294/IN/DPP/2025. Surat tersebut ditandatangani pada 20 Februari 2025 dan berisi intruksi kepada seluruh kepala daerah dan wakil kepala daerah dari PDI-P untuk menunda keikutsertaan dalam retret kepala daerah. Retret itu sendiri diselenggarakan Kementerian Dalam Negeri di Magelang yang dijadwalkan berlangsung pada 21 sampai dengan 28 Februari 2025. Bila sudah dalam perjalanan, para kader diminta untuk berhenti dan menunggu arahan lebih lanjut dari Ketua Umum. Seluruh kader harus tetap melakukan komunikasi secara aktif dan siap menerima perintah secara langsung. Hal ini sesuai dengan ketentuan Pasal 28 Ayat (1) AD/ART PDI-P yang menyatakan bahwa kebijakan partai berada di bawah kendali Ketua Umum.

Situasi politik seketika dinamis dengan munculnya intruksi tersebut. Sebagaimana diketahui, terdapat empat gubernur dan 122 bupati/walikota yang merupakan kader PDI-P. Konsekuensi dari intruksi tersebut tentu saja adalah kemungkinan tidak hadirnya 126 kader pada retret kepala daerah. Retret kepala daerah ini merupakan perintah langsung dari Presiden Prabowo. Presiden dalam hal ini menyatakan bahwa kepala daerah yang merasa ragu dapat mengundurkan diri dari retret. Banyak pihak menilai, intruksi yang dikeluarkan Megawati tersebut merupakan respon politik atas penahanan Sekretaris Jendral PDI-P Hasto Kristiyanto. Secara politik pula dianggap mencerminkan ketegangan antara PDI-P sebagai sebuah partai dengan pemerintah. Namun, tulisan ini tidak akan mendiskusikan aspek politik dari intruksi Megawati tersebut, melainkan refleksi dengan bersandar pada perspektif hukum tata negara.

Dalam kerangka tersebut, tulisan ini akan memeriksa isu intruksi PDI-P pada kader-kadernya yang menjabat kepala daerah untuk tidak menghadiri kegiatan yang dibuat oleh pemerintah, dalam konteks relasi partai politik dan pemerintah serta hubungan antara pemerintah pusat dan daerah. Pertama, berkenaan dengan relasi partai politik dan pemerintah. Dalam kasus intruksi Ketua Umum PDI-P terhadap kadernya yang menjadi kepala daerah, perlu diperiksa keterkaitan partai politik dengan kepala daerah. Partai politik memiliki peran penting dalam sistem demokrasi di Indonesia.

Hal ini tersirat dalam Pasal 22 E Ayat (3) UUD 1945 yang menentukan bahwa partai politik merupakan kontestan pemilihan umum dalam pemilihan anggota DPR dan DPRD. Karena itu partai politik memiliki kewenangan besar terhadap anggota DPR dan DPRD, khususnya dalam kontrol dan pemberhentian sebagaimana diatur dalam UU No.17 Tahun 2014 tentang MD3. Anggota DPR dan DPRD dapat diberhentikan melalui usulan partai politik. Partai politik pun memiliki hak untuk mencalonkan Presiden dan Wakil Presiden sebagai ketentuan Pasal 6A Ayat (2) UUD 1945. Namun, kontrol partai terhadap Presiden dan Wakil Presiden tidak sekuat kontrol partai pada anggota DPR dan DPRD. Berbeda dari negara-negara yang menganut sistem pemerintahan parlementer, di mana partai-partai yang kuat di parlemen berwenang memilih, mengontrol sepenuhnya, dan memberhentikan kepala pemerintahan, sistem pemerintahan Indonesia cenderung menganut presidensialisme.

Presidensialisme adalah sistem pemerintahan yang dicirikan dengan pemilihan presiden langsung oleh rakyat, terdapat pemisahan terhadap eksekutif dan legislatif dengan masing-masing memiliki sumber legitimasi langsung dari rakyat, dan kepala pemerintahan tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen kecuali melalui pemakzulan (Linz). Ciri-ciri itu dapat ditemukan dalam Pasal 4 Ayat (1) dan Pasal 6A UUD 1945 yang menyatakan bahwa Presiden memegang kekuasaaan pemerintahan dan dipilih langsung oleh rakyat. Proses pemakzulan pun dilakukan melalui mekanisme yang panjang.

Sistematika pemerintahan Indonesia yang presidensialistis membuat kedudukan partai politik tidak sepenuhnya kuat di hadapan pemerintah, kecuali bila partai politik itu memiliki kontrol penuh atas DPR. Namun hal tersebut sulit dilakukan karena sistem multipartai yang dianut oleh Indonesia. Justru dalam praktiknya DPR bersikap kooperatif dalam banyak hal dengan pemerintah melalui kerjasama politik antara partai pengusung presiden dan wakil presiden dengan partai-partai di luarnya. Semakin luas koalisi yang berhasil digalang maka semakin kuat pula kecenderungan DPR dan pemerintah berhubungan secara kooperatif. Kondisi ini melemahkan fungsi kontrol DPR terhadap pemerintah.

Secara konstitusional, partai politik memiliki hubungan dengan pemerintah melalui DPR dan dalam proses elektoral. Perbedaan sikap anggota DPR dan partai-partai politik dengan pemerintah adalah kelaziman, bahkan kondisi semacam ini yang ideal sebagai bentuk implementasi fungsi kontrol (prinsip check and balances). Demikian pula halnya relasi partai politik dengan pemerintah daerah. Sekalipun kepala daerah di daerah tertentu adalah kadernya, maka partai tidak memiliki kontrol yang kuat. Kontrol hanya dapat dilakukan melalui DPRD, dan kekuatan kontrol pun bergantung pada kekuatan partai dalam mengontrol DPRD. Hubungan penentuan terjadi selama proses elektoral sebagaimana ketentuan Pasal 40 UU No.10 Tahun 2016. Sama halnya dengan pemerintah pusat, perbedaan sikap dalam kebijakan dan politik hukum adalah kelaziman dalam relasi partai politik (melalui DPRD) dengan pemerintah daerah. Namun bagaimana dengan perbedaan sikap partai dengan pemerintah dalam kerangka hubungan pemerintah pusat dan daerah?

Kedua, terkait hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pasal 18 Ayat (5) UUD 1945 menyatakan bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali untuk urusan pemerintahan yang ditentukan oleh undang-undang sebagai urusan pemerintah pusat.

Dapat diartikan bahwa pemerintah daerah memiliki hak untuk melakukan pengelolaan atas wilayahnya, namun tetap berada dalam bingkai negara kesatuan. Urusan pemerintahan absolut atau urusan pemerintahan yang dikecualikan dalam otonomi daerah dan hanya boleh dilakukan oleh pemerintah pusat yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional serta agama. Urusan absolut diatur dalam Pasal 9 Ayat (1) UU No.23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Selain urusan absolut, Pasal 9 Ayat (3) UU No.23 Tahun 2014 juga menyebut adanya urusan pemerintahan konkuren, yaitu urusan pemerintahan yang dibagi antara pemerintah pusat dan daerah provinsi serta kabupaten/kota. Urusan konkuren dibedakan menjadi urusan wajib dan tak wajib.

Urusan wajib mencakup pelayanan dasar seperti pendidikan, kesehatan, pekerjaaan umum dan perumahan rakyat, ketentraman dan ketertiban umum, dan sosial. Serta pula urusan non-pelayanan dasar seperti ketenagakerjaan, lingkungan hidup, perhubungan, dan pertanahan. Sementara urusan pilihan mencakup bidang pariwisata, pertanian, kelautan dan perikanan, perdagangan dan industri.

Urusan konkuren dibagi antara pemerintah pusat dan daerah berdasarkan tiga prinsip: 1) prinsip subsidiaritas, di mana pemerintah pusat hanya menangani urusan yang tidak dapat dilakukan daerah; 2) prinsip akuntabilitas, di mana pemerintah pusat dan daerah bertanggung jawab atas urusan yang menjadi kewenangannya; 3) prinsip efisiensi dan efektivitas, di mana urusan diatur secara cepat dan tetap sasaran. Selain dua urusan tersebut, Pasal 17 UU No.23 Tahun 2014 juga mewajibkan pemerintah daerah dalam menetapkan kebijakan daerah sesuai dengan norma, standar, prosedur, dan kriteria (NSPK) yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat. Pemerintah pusat memiliki kewenangan untuk membatalkan kebijakan daerah yang bertentangan dengan ketentuan NSPK.

Meski daerah memiliki otonomi dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan dan mengelola wilayahnya, namun otonomi tersebut relatif terhadap klasifikasi urusan pemerintahan seperti yang telah dijelaskan di atas, dan dalam perumusan kebijakan daerah harus tunduk pada standar yang dibuat oleh pemerintah pusat. Pengaturan tersebut dilakukan agar terjadi keselarasan gerak seluruh tingkatan pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan yang otonom. Namun, apakah kegiatan retret kepala daerah yang diperintahkan Presiden Prabowo merupakan kebijakan pemerintah pusat yang wajib diikuti sebagaimana kerangka pengaturan UU No.23 Tahun 2014 dan konstitusi?

Pasal 7 Ayat (1) dan Pasal 376 UU No.23 Tahun 2014 memang mewajibkan pemerintah pusat untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh daerah, serta pendidikan dan pelatihan kepamongprajaan. Demikian pula Pasal 373, 374, dan 375 undang-undang tersebut, pemerintah pusat dan Gubernur berbagi kewajiban dalam melakukan pembinaan kepala daerah, terutama dalam aspek pembagian urusan pemerintah, kelembagaan daerah, kepegawaian perangkat daerah, keuangan daerah, pembangunan daerah, pelayanan publik, kerja sama daerah dan kebijakan daerah.

Namun, apakah retret yang diselenggarakan Kementerian Dalam Negeri identik dengan pembinaan sebagaimana dimaksud berbagai pasal di atas? Penulis sependapat dengan pandangan Feri Amsari, pakar hukum tata negara dari Universitas Andalas, bahwa retret tersebut tidak identik dengan pembinaan sebagaimana dimaksud UU No.23 Tahun 2014. Tidak terdapat pula aturan yang bersifat eksplisit dalam undang-undang maupun peraturan turunannya yang menyatakan bahwa retret adalah bentuk pembinaan, sehingga kegiatan tersebut tidak memiliki kewajiban hukum yang mengikat.

Dengan demikian instruksi PDI-P terhadap kader-kadernya yang menjabat kepala daerah untuk tidak ikut serta dalam retret, tidak dapat diinterpretasikan sebagai dorongan untuk melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan dan konstitusi. Justru secara politik, peristiwa tersebut dapat dimengerti sebagai dinamika pembangunan perimbangan di antara berbagai kekuatan politik di Indonesia.

Dengan kata lain dalam pemahaman ketatanegaraan, intstruksi PDI-P itu dapat dipandang positif sebagai pembangunan relasi kontrol terhadap pemerintah melaui perimbangan kekuatan politik, sejauh tidak melampaui batas ketentuan peraturan perundang-undangan dan konstitusi dalam kaitannya dengan relasi pemerintah pusat dan daerah.